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理论研究

上海职业教育集团化发展的案例研究
yanchaoding2013-03-12浏览(2441

    

上海职业教育集团化发展的案例研究

(征求意见稿,2007年9月10日)

职业教育集团是我国职业教育发展的一种新形式。上海是我国经济发展较快的城市,进入本世纪后,上海职业教育在发展模式上发生了一系列变化,需要集聚优势,拓展空间,提高辐射能力,使组建职业教育集团成为一项迫切的任务。

本课题报告分为三个部分。第一部分:上海职业教育集团化发展的基础和特征。这一部分就上海职业教育集团化发展的基础条件、已经形成的发展态势和一些发展中的问题进行分析,在对上海的情况进行分析评价的基础上,建立上海集团化发展新阶段的逻辑框架,为新一轮的发展描述拓展脉络。

第二部分:上海市教育部门对集团化发展的引导和管理研究。这一部分重点分析上海市政府及其教育部门对集团化发展进行引导和指导的具体工作,为政府在集团化发展中的地位和职能作用提供案例,对政府对集团发展过程中的多方位领导,特别是充分发挥集团的优势、推动集团提高运行效率、完善运行机制等深层次问题进行探讨。

第三部分:上海第一个现代职业教育集团——护理职业教育集团的组建过程研究。这一集团是在政府支持和参与组织下,组成的集团,它成为政府理性干预和直接谋划集团化发展的一个特例,这是研究集团发展问题的一个重要角度,对集团的组建方式、筹建条件准备,制度和组织设计都提供了有意义的范例。由于是全过程跟踪研究,使这一研究成为一个过程完整的研究,弥补了这方面研究的不足,对集团化组织的范式研究这一领域具有特别重要的意义。

第一部分、上海职业教育集团化发展的基础和特征

在上世纪90年代,上海职业教育受到企业全面市场化转型带来的冲击,上海一些职业学校对这一境遇积极回应,通过合并、重组等方式集聚资源和实力,通过与企业建立各种灵活有效的合作关系促进办学水平的提高,提高职业学校生存和发展能力,从而形成了第一波职业教育集团化浪潮。

上海在这一时期出现了一些具有雏形状态的职教集团:这些组织虽然没有冠以集团的名称,但实际上已经具有集团的规模和形态,并形成了一些具有区别性特征的类型。

从组成特色来看,有中高职联合的结构性集团;有以区域性为发展核心,与区域经济互动发展的区域性集团;有依靠学校原有特色和行业背景,与相关企业组建的专业性集团;也有在组建原则上比较宽松的混合式的集团。

在组建方式上,有依靠行政命令和国家投资的经济联系比较紧密的集团;也有自愿组成、对口合作或广泛参与的集团。这些具有雏形形态的集团在类型上基本囊括了目前正在全国形成的集团各种类型,总体上反映了上海的职业教育向整合、集约方向发展的趋势,也反映了上海职业教育在新的经济背景下试图建立新型的产教联系、转变职业教育发展方式的一种努力和尝试。

一、上海职业教育集团雏形的分类研究

(一)结构型职教集团雏形

结构性职教集团是指通过校际之间的重组或联合的方式建成的,依托参与各方原有的教育培训条件和特色,形成系列化、多层次的办学规模的职业教育集团,

这类集团以上海杨浦职校为代表。该集团是在区域政府的直接主持下,把二十多所区属职业学校进行三次组合后建成的。联合的大背景:一是计划经济向市场经济转变后,企业减负,不再承担办学的这部分社会责任,提供的经费支持迅速递减;二是原有分散的职业学校受规模、资源的影响,发生生源危机,需要集聚力量,提高区域教育的服务力和竞争力。这类联合在教学过程许多方面可以实现中高职贯通,在招生,毕业、专业设置等方面都有优势,资源也可以共享,主要具有四个特征。

1、主要通过政府行政手段对原职教资源进行整合后实现,产权归属发生变化。实质上是一种对教育实体进行合并的政府行为。

2、主要是校际的联合,没有企业参与,专业涉及面广。专业面广的原因是合并前各学校的主干专业都带入新的实体之中,形成了一种大而全的格局。

3、在集团化运作上已经趋于成熟。但这是指作为高度合一的组织在运行方式上的成熟,但这种组织形式本身却类似于大型企业的性质,各部门的独立性差,内部运行机制的水平不高。

4、这类集团在进一步发展之后,有些会自己生成一些附属的学校和小型企业,扩大集团规模,提高竞争力。

(二)行业性职教集团雏形

行业型职教集团又称之为专业性职教集团,主要通过企业办学或学校办厂等方式实现组建目的,具有行业性特色。如学校往往依托企业的行业背景,以对口行业、企业岗位需求的专业为主线,开发其他专业。这类集团还有一个学校举办企业的“从属性校企联合”形式,企业依靠学校的办学特色和行业背景,开发与教育相关的、或能相互促进的产业。

这类集团可以以上海建峰职业技术学院为代表。它具有企业办学和校办企业的双重校企结合特征。学校依托市政工程企业的行业背景,以对应行业、企业岗位需求的专业为主线,开发其他专业。学校还举办了部分企业,这些企业包括设计、咨询、工程服务等具有行业优势的经济实体,开发与教育相关的、或能相互促进的产业。这一行业型集团,主要有以下三个特征。

1、财政分列,产业化运作,部分资源与企业有偿共享。联合以契约合作的形式,由企业向学校注入资金,企业分享办学带来的多种效益。

2、联合不牵涉到产权、所有制和人员问题,易于操作,方便可行。但松散型的联合在资源整合力度和协调发展方面要受较大的限制。

3、有利益驱动倾向,企业除提供资金外,对学校教学方面的支持较少,校企之间缺乏有计划的产教互动。

(三)区域性职教集团雏形

区域性职教集团是指由区域教育行政管理部门参与或直接牵头,将区域职业教育资源进行一定整合后形成的集团。集团往往依托区域优势,与企业群合作办学,是一种在区域中合作开发人力资源的模式,由于能够共享区域经济发展的各种资源和优惠政策,从而形成比较集中的整体效应。

这类集团以上海各区举办的职业学校中心校或职教中心为代表,例如卢湾区职教中心、长宁区现代职业学校等。这类集团主要有四个特征。

1、集团与区域经济的联系较为紧密,专业设置、培养目标、办学方式较为合理。一般都针对区域经济的布局安排专业,特别是对服务区域支柱产业的专业,能够有目标地进行重点建设。

2、受区域政府的指导较多,受区域经济的支持也更为直接,但也受区域经济和行政体制的一定钳制和约束。

3、由于产权归属不变,学校仍有较大的自主权,可以在教育各个环节作局部调整,给自己留有发展空间。

4、企业对集团基本没有资金上的实质性支持,往往通过定单委托方式与职业学校建立供需联系。

(四)混合型职教集团雏形

所谓混合型职教集团是指,依据一定的专业特色来联合专业相同或接近的学校和企业,构成优良资源比较集中的、经济联系比较松散的组织的集团。这类集团是在校企广泛合作的基础上形成的,符合企业经营与开发向教育延伸、实现深度参与职业教育、寻求教育在人才培养、产学效益等方面支持的要求,也适应了职业教育寻求企业为自己提供就业岗位、实习资源、培训业务等方面的支持这些基本需要。

这类集团的雏形以上海交通职业技术学院和上海二医大附属卫生学校为代表。这类集团是在校企广泛合作的基础上形成的,其特征主要表现在五个方面。

1、各种形态的联合呈现了一定的复杂性。其中既包含了紧密型的联合,这些学校包括了一些分校,在学历教育层次上有高等、中等不同层次;也包含了松散型的联合,例如与企业的合作,与其他学校的合作等。

2、各种跨实体的联合都是松散型的,学校和企业原隶属关系不变,产权性质不变,教职工身份待遇不变。

3、集团成员之间的教育和经济业务往来,以协作、转让、托管、租赁等多种方式进行,实现更合理的市场化配置。

4、集团可以搭建自主发展的平台,自主制定内部各学校、各层次教育教学质量标准,自主设置专业、制定教学计划、选用教材、开发课程,在开展中外合作办学,引进国外、境外优质职业教育资源等方面也有较大的自主权。      

5、由于是松散型的联合,在协调发展、利益分配、合理互补等方面有许多尚待探讨的问题

以校企合作为主的综合性集团化办学模式是目前在运行中比较成功的一种,这种模式的特点是:紧紧依托区域内的行业和企业发展,形成了很强的行业背景和行业合作办学特色。如上海市交通职业技术学院就是典型的与企业合作办学模式,而且是一种跨行业的联合办学模式,企业的参与有一定的深度。学院共有5个实体组成:一是实施高职教育的交通职业技术学院,二是实施中职教育的交通学校,三是实施技校教育的技工学校,四是上海交通运输集团公司举办的党校,五是驾驶员培训中心。五大实体组成四个校区,分别面向城市交通、港口航运、航空运输、铁路运输四大行业服务。由于实体构成的多样性,其所有制的成分也相对多样化,形成了政府、行业、企业等多元投资的办学体制。集团对外是独立的五个实体:独立运作,独立核算、独立核算法人。对内由“交运集团教育中心”对五个实体进行管理、协调。由于在机构建制上的这种格局是企业集团中的上下级关系,所以这五个实体构成了紧密型的联系。学院积极吸引企业参与职业教育,目前已有31个企业与集团结成比较稳定的工学联系,一般以协议的方式进行合作。学院在管理体制上基本实现的统一管理,教学管理统一,教师资源统一使用。此外,集团还联合了上海民航中专、上海铁道中专共同举办高职,使集团又增加了一种松散型联合的形式,联合的形态比较丰富。学校已经有一笔公共经费供各实体协调运行的费用。这笔经费从五个实体的教育收费中按比例扣出,集团的效益也在集团中按贡献进行分配。

二、上海职业教育集团化发展基础的历史分析

(一)集团化发展是应对挑战的产物

上海集团化发展的轨迹正是职业教育面临新的挑战、作出应对反映、逐步摆脱危机的轨迹。职业教育集团化的根本目标就是解决企业与职业学校脱节的问题。职业教育是在企业和行业的土壤中产生和生长的,没有企业和行业的参与,职业教育就形同无源之水、无本之木。从上世纪90年代开始,由于大批企业不再对职业学校进行实质性支持,使学校面临毕业生分配难,教学内容安排难,学生培养目标制定难等一系列难点问题。也有相当一批办学条件好、特色强的职业学校突然面临停办的困境。从上文的分析可以发现,集团的目标主要有两个,一是集聚实力,二是重建校企联合。它们都体现了职业学校主动寻求出路,实现生存发展的迫切要求。尽管上海的各类雏形化集团由于客观条件和自身原因等多方面因素,最终的发展结果不同,但是作为应对挑战的产物,其特征却是高度一致的,也是必须引起高度重视的。从这一结论出发,我们还可以把这一问题的讨论进一步展开,由此产生四个引伸而出的结论:

1、在改革中对必然引发的重要后果缺乏应急机制,是职业教育出现滑坡和面临困境,以及职业教育直至目前仍然急需解决体制、制度、机制等诸多问题的根本原因。职业教育集团的发展问题也应该从职业教育生存与发展的高度来认识,其内涵中的实力积聚、规模发展和连锁发展等都不能用企业集团的模式去理解。在集团的设计和组织上应该从职业教育发展的全局给予考虑,不能满足于一时一事的眼前利益,而应该着眼于长远目标。

2、社会转型和经济体制的转变,要求社会建制实现适应性转变。集团化发展目前的新趋势是规模化发展、资源集聚和产教紧密合作。这是经济社会发展到一定阶段的必然要求。这些要求包括产业结构变化和升级对适应性人才的需求,职业教育功能扩张和与企业融合的要求,职业发展和社会化流动对职业能力不断发展的要求,这些要求都需要一个具有更大规模、更多功能和更具组织活力和张力的教育组织来承担一系列新的使命和任务。职业教育集团在进入新世纪后正是在面临这样的局面下应运而生的。

3、在现阶段的上海地区,职业教育集团组建的模式以松散型为上。上海已经完成了资源的集聚,目前职业学校相对比较集中,与行业的对应关系已经基本建立,再发展紧密型的集团可能意义不大,甚至会影响已经形成的比较合理的格局。但是,松散型的集团则可以改变当前部分职业学校内驱力软弱、资源对外开放不足、与企业联系不够紧密的状态,松散型集团由于不影响原有的人、财、物所有权,比较容易操作,作为一项改革的举措成本不高,遇到严重问题掉头也比较容易。

4、集团化可能不是最终解决职业教育发展的根本途径。既然职业教育集团的根本目标是重建校企联系,那么,由于集团中企业的参与一般总是“相对松散的和难以保持持久的”这一事实,使我们对集团的功能必须进行客观的估计和评价,盲目地过高估计集团的功能和作用是不切实际的。企业参与职业教育的长效机制是要通过社会责任的界定和法律效力的实现才得以最终形成。没有法律的约束,只从利益相关出发来调动企业参与职业教育的积极性,是不可能达到充分性和持久性的。所以职业教育的法制建设应该视作职业教育取得持续、长足进展的根本举措。

(二)政府在集团组建和发展中具有举足轻重的地位

上海职业教育集团发展的道路表明,政府的地位和作用至关重要。从两类集团发展的历史来看,都说明了这一道理。

一类是结构型职业教育集团,这类集团的形成是政府直接促成的。由于我国学历职业教育的基本公有制性质和长期的计划管理模式,使严密组织型的经济事业实体都必须在政府的指导甚至干预下才能实现。结构型集团是实体的合并或重组,是人、财、物的重新组合,在现有体制下,必须通过政府的行政手段实现目标。同时还要注意另一个问题:由于我国管理体制的条块分割的格局,跨行业组建紧密型企业或事业实体,也不可能实现。所以职业教育集团如果是一种紧密型的集团,必然是在一个系统之下,受同一级政府的管理。由于改革之后企业对学校管理权的丧失,学校被划归教育部门全权管理,使企业和学校处在两个不同的管理部门,这也就注定了这类集团是缺少企业的参与成份的,它的发展是有很大限制的。

另一类是松散型的各类职业教育集团。这类集团的雏形由于缺乏政府的指导和实质性支持,没有得到进一步发展,没有最终形成集团。正如上文所述,松散型的集团很早已经在上海出现,例如交通学校、卫生学校、石化学校、商业会计学校等,都与各类学校和企业建立了联合,但这些联合都具有临时性、个别化的特点,没有最终形成组织制度。其主要原因是政府没有给予有力的支持。有一种误解,是把政府的支持等同于某一职能部门的点头同意。这种看法实际上是肤浅的、不切实际的。集团需要政府的支持不是仅限于点头同意。它的支持主要体现在对企业的鼓励、干预和促进。虽然没有职业教育的相关法规对企业进行约束,但政府通过资源分配、价格的市场导向、公共项目引导和出台优惠政策,对企业形成重大影响力。只有政府在这些途径上对企业进行引导,吸引他们参与职业教育,企业才能真正参与职业教育,才能在集团中主动发挥作用。可以说,各级政府较少运用这方面的政治杠杆,缺乏这方面的有力指导,致使集团雏形没有得到及时发育,造成生长滞后。

所以,不论集团最终的组织形式如何,政府的作用都是至关重要的,甚至是决定成败的。

(三)集团发展的重点目标是重建校企合作、产学结合的纽带

总结历史的经验,可以说,职业教育集团化发展的过程也是对职业教育本质特征进行深入认识的过程。职业教育界对学校和企业之间关系的这种至关重要性并不是一开始就有充分、深刻的认识的。与全国的许多地区一样,在上海,一些职业学校也经历过盲目发展、忽视企业、学历本位、轻视技能等过程,最终形成的滑坡和困境使这些学校逐步认识到职业教育与企业的唇齿相依的关系。从两类职业教育集团雏形的发展结果来看,也说明了企业参与的重要性。紧密型的集团虽然组织严密,但是由于缺乏企业的参与,最终的发展受到限制;而松散型的集团由于注意企业的参与,注意创造性地发展与企业的关系,逐步走出了发展困境,赢得了发展的时间和空间。

总体上,上海职业教育集团化发展的前期特征包括以下几方面:一是有基础,而且具有比较强烈的集团化发展趋势;二是亟待政府的引导和支持,其实质是通过政府促进企业加入集团,深度参与集团各环节的活动。三是集团发展的主要目标是校企合作,事实证明,虽然在职业院校内部也有资源整合的需要,但校企合作则是最根本的目标,缺乏这一合作,再集中的资源也不能提高职业教育的综合实力。

第二部分、上海市教育部门对集团化发展的引导和管理研究

政府对集团化发展如何发挥管理、指导的职能是本课题的核心问题。从我国职业教育集团化发展的历程来看,政府的地位和角色处在一种不稳定的、或摇摆的状态之中。在组建紧密型集团的过程中,政府体现了比较强势的姿态,但在对这类集团具体的发展给予指导上政府的作用又显得比较软弱。在一些松散型集团的组建和运行中,一些地方政府对之发挥的功能则表现了淡化的态势,有些则在集团的发展初期给予较多的关注,但以后则不再给予过多的重视。总体上看,政府对集团的管理和指导方式还处在探索阶段,这是政府职能发挥不稳定或难以发挥的根本原因。上海市教育部门针对这一具有普遍性、典型性的集团发展问题进行探讨,并通过具体参与一些集团的组建工作,逐步形成了一些比较有效的做法。

一、政府部门对集团化发展的引导和管理的基本思路

随着经济社会迅速转型,政府在治理社会和管理经济的方式上发生了很大变化,从原有的计划体制下的全面管理转变为以宏观调控为主的管理。政府职能转变引起的一系列管理方式和部门运行模式的变化,最终引发政府功能的再定位和重新思考。由于教育是国家政治内容的重要组成部分,政府对教育的管理必然不同于对经济的管理。但是,由于教育特别是职业教育具有很强的经济属性,最终又会有企业来分享实施成果,所以,政府对教育的管理在职能转变上有其复杂性。理清政府在对这一领域的管理职能的内容和要点,是确定政府对职业教育集团化发展进行管理和引导的一个出发点。

(一)政府对职业教育行使管理权力的方式和途径的再思考

从职业教育的教育性包括一定的政治性,以及经济性和社会性等属性特点出发,我们认为,政府在对职业教育集团这一领域的管理应该体现四方面的职权。

1、政治权:教育是国家政治意识的载体,教育的目标是培养国家的公民。政治意识在任何种类的教育中都必须强调,但在职业教育中,又与社会道德规范和企业文化以及职业道德的要求紧密联系。政府对职业教育及其集团的管理,都是以体现国家的政治方向和政治目标为前提的。强调政治权对集团发展后阶段深层次问题的认识和解决具有重要意义,这类问题包括教育的政治性和职业教育的经济性相融合的问题,国家的教育意志、学校的发展意志和企业的参与意志相平衡的问题等。

2、行政权:职业教育中有两大类实施实体,一类是由政府举办的各类职业教育机构,一类是由企业举办的教育培训机构。政府对第一类实体具有充分的行政权,可以决定这些实体发展、转制、规模和人事调配。一些在组织结合上呈紧密型的结构性职业教育集团就是政府行使行政权的结果。对于后一类实体,政府的行政权受到限制,主要通过行业组织和企业来间接体现政府的重要意志。政府在这一领域主要体现引导、扶持的功能。

3、经济支配权:这是指政府对政府管理范围内的职业教育实体进行资源和资金的投入、调配的权力。政府对职业教育的投入具有引导性,也直接关系到职业教育发展的盛衰,对职业教育集团的投入方式,则是职业教育集团化课题的重要研究内容。

4、引导扶持权:这是政府在管理职能转变后逐步突出的一种权力。它是指对具有符合发展方向、具有生命力和发展价值的新事物不直接给予全盘管理,而只是进行引导和扶持的一种管理方法。引导和扶持的手段包括经济支持、政策支持及其他途径如环境优化等。对集团的管理也将突出政府这方面的权力。

(二)目前各地政府对职业教育集团的几种管理方式

决定政府对职业教育集团的管理方式的一个重要前提是集团本身的性质。从第一部分的分析中,可以发现,在组织方式和结构上可以把集团分成两大类型,一种是紧密型的集团,它把人、材、物统一在一起,形成一个巨大的经济实体,在组织中运行的机制就是大型企业的运行机制,在管理上以集中管理为主,部分承包制类型的部门也与集团在人事、设备、主要资金投入上构成完全依赖的关系。另一种是松散型的集团,集团参与的成员本着自愿加入的原则,协商形成集团的制度,往往以民主的形式决定重大事项。针对这两种类型的集团,各地政府采取了一些不同的管理方式,我们把政府的管理方式划分为三种主要类型。

1、集团自主发展,政府总结经验、给予推广的模式。例如江苏省各地从本世纪初自发组建了数十个职业教育集团,这些集团中有一小部分是由区域政府直接领导组建的紧密型的集团,大部分是自发组建的松散型集团。省政府和教育部门没有对这类集团的发展下发指导意见,但是在集团发展过程中给予密切的关注,虽然没有对组建的集团给予登记注册等形式的认可(基于集团的松散型特征和不具备法人资格的状况),但省有关部门通过庆贺、出席相关会议、召开座谈会等形式对集团给予肯定,经常对集团发展中的经验组织介绍和推广。

2、政府参与组建,集团自发性发展的模式。例如河南省政府在河南各地已经组成了一些区域性职业教育集团的基础上,牵头组建了十个行业性职业教育集团。这些集团都以河南的支柱产业、重要产业为背景,把重要企业全部包容到集团之中,从而形成具有一定规模的产学合作的纽带。可以说,政府的直接参与是将企业纳入职业教育集团的根本原因。所以在河南,政府的这一作用和地位显得十分突出。但是,集团后续发展中政府的作用还没有显示出来。又由于这些集团都属于松散型集团的组织形态,政府的领导、管理和支持方式也有待于进一步的探讨。

3、政府全程指导、深度参与的模式。例如天津社区大学是由政府直接参与组建的紧密型职业教育集团,政府在集团的组建和后续发展中都发挥了核心作用。由于社区大学把职业教育的功能向继续教育和培训延伸,把服务领域从全日制学历教育向社会的业余、非学历教育延伸,在办学方式和组织运行机制上都发生了巨大变化,所以,政府在这一集团中的职能是责无旁贷的。而这一集团的紧密型组织形式又决定了必须由政府来主持集团的全部组建工作和制度设计。

(三)对上海市政府管理职业教育集团方式的思考

上海职业教育集团化发展是以上海职业教育的现状为基础的。上海职业教育的现状体现了几个发展特征:一是上海的中等职业教育经过合并和重组,以及集中投入,普遍提高了发展能力。二是上海市政府提出的大职业教育的思路确定了企业、行业在职业教育发展的重要地位,要求其发挥更大的作用。三是上海职业教育已经具有集团的雏形,急需给予身份认定和更多的政策支持。四是上海职业教育集团化发展的前期(或者可以称之为第一阶段),已经证明了集团发展的重点目标是建立产教合作、校企结合的稳定的联系。基于以上的分析,上海地区政府对职业教育集团化发展的管理应该注重体现以下几方面的特征。

1、集团发展的重点是建立产教合作、校企结合的新的联系。所以上海职业教育集团一般应该限于两方面的类型,一是以行业为纽带的类型。它的目标是把上海重要行业的主要企业吸引到集团中来,构成稳定的结合纽带。二是区域性集团,这类集团的目标是依托区域经济,把区域内的重要企业纳入集团,推动职业教育贴近产业,提高发展能力。

2、在当前,政府对职业教育集团的管理是引导型管理方式。由于集团发展的主要目标是学校与企业的结合,在现有产权制度的框架下,这种结合不可能实现紧密型结合,所以,松散型的集团模式是上海职业教育集团化发展的大方向。同时,基于这种模式,政府的管理模式也应该是引导型管理。但是,引导型管理方式不等同于淡化政府职能,这处于两方面的思考:其一,集团化是现阶段上海职业教育发展一个重要步骤和表现形态,是政府推进职业教育的一种方法,它蕴涵了政府对职业教育布局进一步调整、体制进一步合理,机制进一步完善的发展思路,是上海市政府发展职业教育的总体战略的重要组成部分。其二,从远景着眼,随着职业教育法制建设的推进,校企的深度合作有望实现,届时,集团的组织形式将会有大的变化,政府的管理方式也将发生转变,所以目前的引导型管理具有向指导型管理逐步转变的趋势。

3、教育主管部门负责职业教育集团的组建及后续管理。尽管上海市政府提出大职业教育的发展理念,但是要动员全社会特别是行业深入参与职业教育,还有待于时日,所以,由行业和教育部门共同组建和管理集团这一理想目标当前还无法实现。教育主管部门在当前的客观环境下,成为职业教育集团发展的管理主体,是不容置疑的。当然,今后随着大职业教育管理格局的形成,集团的管理主体将可能是一种由多个部门组成的多主体共同管理的形式。

4、上海的集团化发展要体现上海的特点。上海市政府在对社会管理方面具有创新程度高、支持力度大、参与程度深等特点,这是上海社会经济发展高速度和改革面临多重复杂性的现状所决定的。所以政府对集团的管理虽然是以引导为主,但具体操作中必将给予更多的关注和实质性支持。同时要采用有计划、分阶段、分步骤的推进方式,充分体现政府对开创性、改革性项目进行管理和指导的科学化、理性化和有序性。

二、确定上海职业教育集团化发展的目标

上海政府部门以及作为直接领导上海职业教育集团化发展的管理主体,上海市教委大量的调研和实践,形成对上海职业教育集团化发展的一个共识:组建职业教育集团应该坚持科学发展观,充分考虑上海经济社会的发展要求和职业教育的发展现状来设计符合上海区域特色的职业教育集团化发展道路。这将关系到组建职业教育集团价值意义和集团发展的目标方向等大局问题。

(一)集团化发展着重解决三大问题

上海的政府部门认为,根据需求设计集团化发展目标的职业教育集团是在需求中自发产生的一种组织形式,是解决职业教育发展的障碍问题的一条途径。集团的生命力正是在于这种持续的需求。脱离了客观要求来设计集团,或在没有明确目的的情况下组建职业教育集团,必然影响其后续发展。所以上海的职业教育集团组建的第一要务是解决发展中的问题,推动职业教育的发展。所以在设计中应突出以下几个基本目标。

1、解决校企联系脱节的问题。职业教育发展的最大障碍是职业院校与企业的联系中断。这种中断的具体表现为,大部分企业不向职业院校投资,不参与职业院校的办学,不向职业院校提供长期稳定的、技术含量较高的、与产业技术发展先进水平相匹配的实习岗位。尽管近年来上海的职业院校各种校企合作的形式不断出现,但是本质上,职业院校还没有与企业构成对应的供求关系,使职业院校在选择培养模式,制定教育目标,保障学生就业等诸方面,都处于被动的地位。组建集团的一个重要目标就是在新的平台上重建校企合作的纽带。合作的核心是促进职业院校与企业之间形成企业与职业院校人才资源优化和集聚机制,共享培训条件、实训岗位和教育培训师资;同时院校与企业进行科研和产品开发等方面的合作,推动院校和企业的并行能力。这是上海政府部门考虑率先以行业为纽带组建职业教育集团的原因之一。

2、解决职业教育资源集聚差、运行成本高的问题。上海的职业教育经过十年左右的院校整合和内涵建设,整体水平大幅度提高。但由于高速的经济发展对职业教育不断提出新的要求和职业教育本身发展的诸多局限,使教育资源局部滞后和办学水平均衡性的问题依然存在,同时,一部分经过优化的资源也需要提高使用效率,降低投入成本。所以,设计一种较好的组织形式和运行机制,充分发挥一批办学条件较好、教学质量较高的职业院校的高地作用,具有特别重要的战略意义。职业教育集团通过有效的组织应该能够有效地推动院校之间共享教育资源,实现信息、人力、教学设施和实习实训基地等资源的互补作用和优化配置,充分发挥教育投资的最大效益。

3、解决人才培养模式单一和滞后的问题。上海是经济发展水平较高的城市,无论在用人要求上还是在个人发展需求上,都希望职业教育能够提供多种层次和多元类型的选择。上海的职业院校在教育内容、人才培养规格等方面作了许多改革探索,但受“一校一治”格局的限制,这方面的努力收效有限。需要通过一种比较有效的组织来实现专业设置、办学层次等多方面的衔接沟通和中、高等职业教育的融通性教育。与以往一校范围的改革和校际单一合作相比,在集团内实行院校间的弹性学制、跨校选修和学分制,具有更多的制度和规范的保障和不断拓展、提升的潜力。

(二)在集团化发展中逐步实现两大目标

1、促进职业教育课程的标准化、规范化和高质量。上海在专业、课程和教学方法的改革方面有许多成果,在吸引企业参与教材、课程建设,根据产业发展开发新课程等方面已经形成了一定的经验和范式。但在实施和推广等方面存在着管理环节相对薄弱,总体水平不均衡等问题。需要集团这类组织促进教学改革的整体提高。充分利用集团与行业对应的条件,推动行业、企业参与课程建设和教材建设,促进课程标准紧贴产业发展水平和职业岗位标准。在集团的组织架构下,有可能率先在集团内各职业院校中实施统一的、规范的、先进的课程标准。同时,还可能促使集团内的行业、企业与职业院校共同制定适应新的岗位要求的职业标准,在提高从业人员的技能水平、职业素质和就业质量的同时,促进课程标准与岗位标准的融通和统一。

2、进一步发挥职业教育的辐射作用。上海市政府提出“大职业教育”的发展思路,其中心内容之一就是根据上海经济社会的需求,充分延伸集团的教育功能和社会功能,在为经济服务的同时,为更多的人群服务,为社会的稳定和谐服务。以一所职业院校为单位要发挥好多项功能,无论在资源上、人力上和管理效率上都有很大的局限。而职业教育集团则可以依据资源集聚优势、行业联系优势和区域依托优势,拓展职业教育面向社区、面向全国的服务面,跨出国门、走向世界,形成职业教育新的发展点,并提供更多的成人教育、职后教育和培训等多种类型的教育项目,为更多的人群服务。

三、引导职业教育集团化发展的制度框架

在上海职业教育集团发展的新阶段(相对于集团发展的雏形阶段而言),集团的发展特征是组建具有正式组织名义和形式的集团。集团的重要组织目标是制度建设。所以集团的制度建设成为集团发展的工作中心。

职业教育集团化发展总体上需要以下制度的支撑:一是集团的组织制度,二是集团的运行制度,三是集团的宏观管理及监控制度,四是对集团的支持制度。从政府的角度来看,对前两类制度,政府主要发挥谋划和咨询的作用,主要内容还是需要由集团领导层进行设计和制定。对后两类制度,政府应是主要的担纲者,应以主角为己任,在设计和建立过程中发挥核心作用。

(一)对集团进行宏观管理和监控的制度

上海政府部门对职业教育集团进行管理的基本构架是:由上海市教委为管理主体,通过指导性文件对集团发展进行宏观管理,以制度规范化、组织正规化为重点。在这一主原则的基础上通过几个方面开始着手集团的宏观管理工作。

1、上海政府部门在宏观层面上对职业教育集团发展提供支持。主要体现在以下几方面。

(1)通过政策性文件给予原则性指导。《上海市人民政府关于大力发展职业教育的决定》第十六条明确提出:“加快发展职业教育的集团化和连锁化”。并提出率先在10个行业组建职业教育集团的具体目标。

(2)通过规划性文件进行统筹安排。上海市科教党委、市教委推出的《关于深入推进素质教育和创新教育,进一步加强创新人才的若干意见》及其配套的“八大行动计划”,其中的一个重要计划是:“组建校企合作的职业教育集团”。

(3)正式编入年度工作计划。上海市教委《2007年上海市职业教育与成人教育工作要点》提出本年度的一个重要工作是:“制定大力推进职业教育集团建设的指导意见”、“试点做好现代护理和交通物流等两个职业教育集团的组建”。

(4)征求和协调社会各方的意见和建议。例如2006年“两会”期间,上海市政协提交了有关抓紧组建职业教育集团的提案,成为实施集团化战略的重要参考和决策依据。。有关行业及职业院校在有关文件和环境引导下,已经积极筹建并正在申请组建职业教育集团。

2、对集团化发展的指导性、纲领性文件:《意见》的起草和颁布

2005年开始,上海市教委职成教处、高教处会同市教科院职成教所等开展了调研,成立了课题组,十易其稿,形成《关于本市推进组建职业教育集团工作的意见(送审稿)》(见附件)。这一《意见》的主要内容分为四个方面,其一:组建职业教育集团的目的和意义;其二:组建集团的指导思想和基本原则;其三:集团的组建方法和申报程序;其四:集团发展的政策保障。这一《意见》的要点包括以下几方面。

(1)规定职业教育集团的性质。意见明确规定,职业教育集团以专业为主要纽带,以资源共享、校企合作为重点,在人财物渠道不变的前提下,在自愿组合的基础上,可跨行业、跨地区,由高职院校或国家级重点职业学校为龙头,吸引相关行业企业、职业院校和其他社会组织等,进行“校企合作”和“校校合作”。这是以充分考虑松散型集团组织具有发展张力和运行活力等特征为基础的。

(2)规定集团的合作形式。职业教育集团是以协议、契约等形式构成的非法人组织。非法人组织的定位是鉴于集团松散型组织的状况和我国法律及制度对法人资格界定的具体要求,从实际的可行性出发,提出的一种合作形式。当然,非法人资格的组织在运行上也会有一定的弱点和问题,这将留待集团发展到一定阶段、具有一定的条件之后再逐步解决。(本部分的“四、对职业教育集团后续发展的政策探讨”对此作了初步研究)

(3)明确集团的发展目标。集团由以下五方面为主要发展目标:推进学校与企业、学校与社区合作;推进优质教育资源集聚和扩展;拓展职业院校服务社会功能;推进技能型人才培养模式改革;推进中高职业教育衔接与资源共享。这五个方面高度概括了集团的主要功能,也是对当前各类已经组成和达到一定发展程度的集团进行评价和归纳的结果。

(4)确定集团化发展的推进方式。意见要求:稳步发展,分步骤、分阶段组建职业教育集团。根据不同情况因地制宜地选择合适的职业教育集团组建模式,做到成熟一个建设一个。今年至少完成2个职业教育集团的组建。这基本反映了上海市职业教育在稳定中求发展、改革和规范管理紧密结合的特点。

(5)推进集团化发展的政策支持。包括:总结推广成功经验;给予相关专业的设置、课程教材、招生等方面的改革试点;在安排财政支持的职业教育项目时,给予优先考虑;优先给予政府委托的培训任务,并给予专项补偿;逐步出台引导行业、企业等参与职业教育集团组建的相关政策等。由于这部分内容极为重要,在报告后面将具体阐述。

3、职业教育集团组建的登记制度

上海市教委以《上海市职业院校组建职业教育集团申报表》为核心建立职业教育集团的登记制度。其主要意义在于:其一,鉴于全国许多地区的松散型职业教育集团由于缺乏登记制度,造成管理和发展的无序,上海市的集团发展将通过登记制度把集团的发展纳入职业教育管理的范围之内,有利于协调发展、把握方向、给予及时的支持和帮助。其二,登记制度实质上也是一种资质认定。鉴于一些地区的集团,其发起组建的单位本身办学条件差、管理滞后、缺乏长远的思路,不能在集团中起到应有的带动作用,登记制度将引导优质职业教育机构建立集团发展的核心地位,推动一批职业教育实体提高总体水平。

《申报表》分为以下几大块的内容:

(1)组建集团的发起单位基本情况。它包括了品牌资格、办学条件、学校规模、招生和就业状况等重要指标,可以考量这一发起单位的实际水平,从而可以界定其是否具备集团核心单位的条件,能否对集团成员单位具有凝聚力和带动作用。

(2)集团成员单位基本情况。包括每一个单位成员的确切地址,法人代表,单位所有制性质和上级主管部门等重要内容,从而可以基本反映各成员单位的基本情况,避免组织“空心化”等现象的发生。

(3)集团组织形式概述。包括集团理事会组成情况、集团职能部门组成情况等内容。这类内容集中反映了集团组织设计和架构的特点,是掌握该集团基本性质、运行方式和决策方式的关键内容。由于职业教育集团是一种创新型教育组织,在组织设计上也有很大的创新空间,所以,这部分内容应该是管理部门比较关注的亮点。

(4)集团发展规划概述。包括集团五年发展基本目标和基本任务两个部分。这部分内容决定了该集团组建的意义,是衡量某一集团是否具有生命力的重要指标。在全国集团化发展的高潮时期,出现了一些集团组建是一哄而起,盲目发展,后续力差,迅速衰亡的情况。所以,集团的上级管理部门必须在集团的发展目标和意义的认识上把关,保证集团的发展生命力和后劲。

(5)集团发展保障措施。包括管理制度保障、政策措施保障、经费保障等内容。这方面的内容的确定奠定了集的运行发展的基础,当然也就是审批一个集团组成的重要依据。

总之,登记制度是上海职业教育集团化发展的一种制度创新,它吸取了集团化发展的经验教训,在管理方式的完善方面跨出了重要的一步。登记制度对政府向职业教育集团给予投入和其他方面的支持,对改革现有的管理制度以适应集团发展的要求等都是具有重要意义的基础性工作。

(二)对集团化发展的支持政策

从政府的地位和角色来看,对集团的支持主要体现在政策的支持,有力的政策支持是对集团化发展注入活力,是集团的发展架设一个宽敞坚实的平台,这对处于发展初期和雏形的集团来说,尤为重要。从《意见》中看,主要体现在七个方面。

1、政府各主管部门鼓励有条件的相关职业院校以多种模式组建集团,这些部门将帮助组建方进行组织制度、运行机制、发展目标的规划设计,加强集团发展政策的研究和业务指导,总结和推广集团建设的有关经验。

2、上海市教委承诺,给予集团“四个优先”的政策支持:对于批准组建的集团内职业院校,给予优先安排招生计划,优先落实学生奖、助学金资助,优先开展校长职级制和教师评聘制度改革试点,优先开展与外省市合作办学和国际交流合作等方面的政策支持。

3、上海市教委给予集团内院校专业设置的优先权与自主权,允许集团充分考虑集团内企业的发展需求,加快课程和教学改革,融入集团内企业所需的关键能力培养内容;集团内院校的毕业生,优先供集团内企业挑选和录用。

4、集团内可实行多种形式的中高职教育融通,推进学生跨校学习和学分互认,支持开展工学结合、半工半读、勤工俭学、工作经历转换成学分等人才培养模式改革试点。凡因在集团内企业工作而暂时休学者,其在校注册期限可予延长。

5、鼓励集团内实现校企双方资源效益的互利互惠,例如:公共实训基地如设在企业内的,可作为学校资源纳入统计范围;集团内企业的员工如参加学校组织的职业资格鉴定和认定,则可享受在校学生待遇。

6、政府在安排财政支持的职业教育项目时,对于集团及其成员单位给予优先考虑;优先给予接受政府委托的培训任务,并给予专项补偿;对于在集团建设中成效显著的院校负责人,给予表彰和奖励。

7、逐步出台支持企业参与职业教育集团发展的优惠政策,鼓励企业以多种形式加入集团,参与职业教育教学培训工作。对在集团内向院校学生提供职业指导、实习就业岗位的企业给予实质性支持。

可以说,以上这些政策支持都具有实质性意义,对集团的发展具有强大的推动力。其中一些政策具有明显的开创性和突破性。从管理的角度来考虑,这些具有突破性的政策具有一定的试点或实验的性质,在局部区域进行试行比较合适,而集团作为一个有限的局部改革区域,作为试点单位是可行的。

同时,作为政府部门,在介入集团化发展的改革伊始,就应该充分考虑集团后续发展的诸多问题。职业教育集团作为一种新生事物,具有很强的生命力,也预示了比较广阔的前途,但是也存在着一些先天不足,有许多管理制度和政策法规的框架需要突破或重建,从而给予更多的支持,就此,我们已经组织有关部门进行前期研究,并形成了以下一些研究的初步成果。

四、对职业教育集团后续发展的政策探讨

职业教育集团是通过多种组成方式产生的,具有明显的集聚功能和联合功能,提高了职业教育与产业的贴近度。但是这一新生事物在发展中还存在着比较多的障碍,其中政府的政策对其影响特别值得关注,应该有更深入的探讨。就此,本课题在四个方面作了较为深入的探讨。

(一)集团身份的认定政策

职业教育集团是跨行业、跨社会组织的一种新型的组织,根据我国对企事业单位的分类,企业和作为事业单位的学校分属不同的组织类型,政府采取不同的公共政策给予管理。在计划经济时代,行业的政府主管部门对行业举办的学校可以直接行使管理的职能,但是目前大部分行业管理部门功能转变,根据市场经济的要求只承担有限的管理责任,企业承办的学校基本与原主体脱离。因此,职业学校与企业结成的任何联系都不可能是一种产权和法人层面的组合。这种职业学校与行业实质性隶属关系的分离,实际上也是职业教育集团组建的最直接的原因。在跨地区组建的职业教育集团中,由于成员隶属不同地区的政府部门,也不可能实现实质性,具有经济基础的联合,这种没有资产基础的合作是集团组建和发展的一个重要前提和基本特征。

由此产生的一个问题是,职业教育集团的法人身份问题。在市场经济环境下,法人是最基本的经济组织,也是社会组织最重要的经济身份,法人在经济社会的活动中行使权利,承担责任。但是受相关制度和管理格局的限制,目前的职业教育集团除了在一个主管部门隶属下的职业院校构成的紧密型集团外,大部分通过与企业或与外区域职业学校联合组成的集团都没有法人身份,在发展中带有很大的局限性:

1、集团稳定性和紧密度的局限,例如成员单位加入集团或开展某种合作,都是由成员单位与牵头组建方单位之间签定协议,构成一一对应的契约关系。亦即这类协议的甲乙方关系不是成员和集团之间的关系,而只是成员之间的关系,从法律的角度看,这些成员与集团之间的关系是难以界定的。如果牵头单位实力已经逐步下降,或者乃至功能发生转变,契约的基础就会松动,集团成员单位对集团的依附性就会减弱,一个单位的沉浮消长就会摇动整个集团的大局。

2、权利的局限,从行使权利的角度来看,集团的一切命令的法律有效性都只能通过某个成员单位(大多是牵头单位)的法人地位来实现的,在集团对外开展各项活动例如联合招生、与企业缔结校企合作协议时,只能以某个成员单位的身份而不是集团的身份来行使权力。

3、责任的局限,由于集团的法人身份的缺失,作为一种组织形式在参与各种社会活动中就难于界定其承担的相应责任。由于成员单位与集团之间没有构成实质联系,成员单位只与牵头单位构成契约关系,不可能为集团承担义务和责任,在行为上随意性很大,这种过于松散的关系必将影响集团方针的贯彻和任务的实施。如果集团需要承担相关责任,最终的承担者是具有法人身份的牵头单位,这不仅是有失公正的,也会导致一些成员单位产生有意规避责任甚至有损集团和社会的行为。

可见,提高集团的地位,首先必须给予其法人身份,目前集团的松散性组织没有资产的基础,在申请法人资格方面有许多障碍,但仍然可以采取一些变通的办法,例如在政策上允许甚至规定由集团的成员单位共同组建一个具有法人资格的经济实体,作为集团行使权力、承担责任的一个核心部门,形成一个能够承担经济社会责任的实体。其意义表现为以下几点:从吸纳成员的途径来看,可以逐步转变成员参与形式,变签约为入股,用共同的利益增强集团的凝聚力。从集团组织形式来看,将由组建途径自发产生、稳定度不高的权力体系(如牵头单位据有的自然领导地位)转变为充分反映民主意愿的、稳定的权力体系。从集团的对外关系来看,可以增强集团的权威和信誉,有利于提高集团的影响力。从规范集团及各成员单位的行为来看,有利于确定责任,维护集团的整体利益。

(二)集团的企业鼓励政策

重建校企合作是集团的一项基本目标。鼓励企业加入职业教育集团的两个出发点是,其一,职业教育与企业具有天然的联系,没有企业依托的职业教育形同无本之木,在教学目标和培养模式上盲目性和低消耗不可避免。其二,企业应该承担职业教育的部分责任。职业教育既有国民教育的功能,又有为企业输送人力资源的功能,企业作为资源的使用者,应该承担相应的责任。集团的企业政策最有效的途径是通过利益杠杆,调动企业的积极性。利益是企业生存发展的根本驱动力,正视这一事实是制定政策的前提。从这一角度来看,有几条途径可以考虑。

1、教育培训费自主管理政策。企业的教育经费目前大多采用集中管理的办法,企业支取的权力很小。这影响了企业自主开展教育培训的积极性。企业参加集团后,由于可以在集团的组织内完成较大部分教育培训任务,应该将这部分费用交企业自主管理,或者交给职业教育集团集中管理,从而鼓励企业在集团内充分利用资源,提高参与深度,提高企业的人力资源提升能力。

2、实习学生和师傅、兼职教师的岗位补贴政策。随着集团化后校企合作的水平和规模的提升,企业参与职业教育的人员也将越来越多,应该有较好的政策给予支持和实质性保障。对实习学生的补贴政策是基于目前企业给予学生的实习补贴较低和负有对学生学历学习期间部分教育责任的考虑。这部分补贴不通过预算内经费投入的渠道,有利于吸引学校和企业加入集团。兼职教师和带教师傅,包括参与教学大纲制定和教材编写以及职业指导的企业人员是已经参加教育过程的人员,目前这部分的补贴的资金来源主要是学校,呈现参差不齐,随意性较大的状况,政府的政策应该从规定标准,确定资金来源入手。特别是带教师傅,肩负着重要的教育责任,在提高补贴的政策下,将有利于推动他们加强责任感,提高教学水平。

3、使用企业设备场地的补偿政策。企业向职业学校学生提供实习岗位,除了要考虑非熟练操作对生产的影响外,还要考虑设备的损耗,这可能是目前一些企业不愿提供关键、重要岗位给实习学生的重要原因。另一方面,学生的实习如果只能限于一般的操作岗位,没有一定的技术技能含量,就会影响实习的效果,影响学生的就业竞争力。在企业进入集团之后,在契约和集团有关制度的保障下,可以推动企业为实习者提供关键岗位。而由此产生的设备场地的损耗,应该给予必要的补偿,相关政策必须跟上。补偿政策也可以设计多种形式,例如以设备、资金投入的方式给予补偿就是一个值得考虑的方法。这一方式还可能有利于建立一种稳定合理的设施专用制度,促进企业参与职业教育的持续性和稳定性。

4、企业使用集团内教育培训资源的给予优惠政策。例如企业培训使用学校教师和设施资源的可以免受或少收相关费用。企业的员工如参加学校组织的职业资格鉴定和认定,则可享受在校学生的较低的培训费用待遇等。这一政策不仅使企业得到实惠,还有利于引导企业将员工培训的主要业务交给集团的下属学校来实施,形成教育培训的贯通和职前、职后教学的一体化。

(三)集团的教育管理政策

集团的一个重要目标是集聚多种教育资源,拓展教育功能,从而不可避免地对原有的教育管理制度形成一定的冲突。

1、几个教育实体联合管理的政策。集团内学校在教育上的联合有多种形式,这将影响原来一校一治的管理格局,与相关的现存制度产生分歧。例如在跨校、跨专业选修中,可能要突破原有的教学管理办法。在学生跨地域学习中,学生的学籍也有一个如何保管和合理转移的问题。集团利用品牌采取联合招生的形式,将影响教育主管部门原有的计划招生的安排方式。能否在集团内可以有条件地转校?能否让部分由于特殊情况没有完成学业的学生,在进入集团内企业就业后继续保留学籍,给他们留有继续上学的机会?都是值得注意和必须考虑的问题。集团为学分制的改革提供了很大的空间,而相关的管理问题也必须纳入政策考虑的范围:例如学生进入企业实习的学分如何折算?有没有合理的判定标准?为了支持集团内开展工学结合、半工半读、勤工俭学,学生的工作经历能否转换成学分?

2、允许实行多种形式的中高职教育融通的政策。当前最大的制约环节是我国中职和高职管理体制上的部门分列,由于分属不同的管理部门,在条块上进行一体化的领导,还有许多制度和体制上的障碍。中高职教育的贯通还牵涉到我国的高考制度和人才层次的计划规模。无限制的融通是不可行的,而完全的分割也不利于集团教学资源集聚的功能发挥。在具体政策制定上,可以考虑主要从专业的不同层次的关联和学生的多元发展着手。既能充分发挥集团不同层次院校的合作,为学生发展提供更好的环境和更大的空间,又能贯彻高考制度,体现社会公平。由于职业教育的特殊性,在一些紧缺专业、回报较低的专业,需要长期学习的专业可以允许建立集团内院校间中高职贯通的升学制度。

3、具体环节的导向和监管政策。在教育均衡和教育质量的保障方面必须注意发挥政策的导向和监管功能。集团发展到一定阶段,将可能对原有的教育资源布局产生一定的影响,例如集团可能在招生、分配、师资等方面具有一定的垄断倾向,从而使处在集团之外的教育机构或社会其他组织不能享有完全公平的发展环境。集团在教学标准和相关教材的制定方面一旦有了较大的自主权,集团各成员组织的利益取向和发展要求可能会影响集团的教学水平和基本方向,特别是在企业的具体用人要求与教育的基本要求有距离的状况下,企业对教学内容、方法和相关制度的深度干预往往会与教育的总目标产生分歧。对此类可能出现的问题,教育主管部门应该设计有效的监管办法和制定补救预案,促使职业教育集团的健康发展。

教育管理政策的设计最终的目标是改变现在的对应单一学校的管理为对学校的对应管理与对集团的集中管理相结合。这样,以集团为主体的整个教育教学体制才能真正建立起来。集团的招生规模效应和毕业生顺利就业效应才能充分体现出来。当然,这一构想取决于职业教育集团的发展状况。

(四)集团的调整政策

集团建立以后,还必须出台一些调整政策支持其持续发展。

1、投入政策。根据集团化发展的新格局和新需求,逐步调整政府投入方式,是关系集团发展的重要政策。财政投入方式直接影响到对集团的支持力度。传统的政府投入方式是以学校为单位,以学校学生规模为标准的预算内投入和以项目为单位的预算外投入,它们都必须以单个的学校为投入目标。而集团的发展要求以一个集团为接受投入的受体。在集团没有形成经济实体的情况下,政府对集团的投入,其具体的投入对象可能仍然是学校或企业,这就有一个如何保证集团整体收益和资产不分散流失的问题。而就投资对象有企业在内的情况而言,就有一个保证企业将这部分投入用于职业教育等公共事业的问题。如果集团已经是一个独立的经济实体,政府对集团的投入就有一个对集团整体投入与对集团成员个别投入的关系问题,也有一个保证投入效益的问题。在当前的情况下,政府可以先对集团层面的项目或由集团成员共同承担的项目给予投入。例如政府在安排财政支持的职业教育项目时,对于集团及其成员单位共同承担的委托培训定单项目和共同使用的集团基础设施和实训设施给予优先考虑。

2、统计政策。由此而引发的是统计政策的改变。集团联合后投入的资产以及集团运行和产生的价值都分属不同的来源或渠道,集团开展的一系列业务也有承担者和成果性质的不同,统计的口径和方法必然要随之发生变化。政府对集团的投入,学校对集团的投入都是公共投入,是必须用于教育的。同时企业的投入,又是企业本身的利益所在,这些利益方的多种身份使统计面临比较复杂的局面。此外,由于集团内学校学制的多元化和灵活性,也使学生规模的统计带来一些新的问题。

3、自主权政策。集团自主权政策不能回避。集团的自主权拓展是集团发展到一定阶段的必然要求。由于集团是多个教育组织和企业组织的联合,已经处在一个比较高的战略地位,具有自主发展的一定实力。集团的自主权包括独立制定教学标准的权力,独立编写教材的权力,独立招生的权力,独立制定行业岗位标准的权力和独立开展培训的权利。这就牵涉到教育主管部门放权的问题和行业组织分权的问题,也有一个加强监管的问题。在具体政策的制定中,应该采取分步骤放权和指导监管相结合的办法。特别是与权力相关联的利益问题,必须通过相关的政策才能得到妥善解决。在教学标准、岗位标准之后的教材发行、培训收益等利益问题,是一些组织和部门的关注点。在具体政策设计上,可以进一步划分职责,明确分工,例如行业组织的行业标准制定的权威性提升和教育培训任务划归相关的集团具体实施,也可以动员行业组织参加到集团之中,构成一种新的和谐关系。

4、业务延伸政策。对集团进行监督管理的具体办法也是一个需要加快研究的问题。对集团的管理有别于对学校的管理,由于集团是多种经济成分的组合,在管理方法和具体制度安排上有一定的复杂性。特别是集团的多种功能都逐步发挥以后,集团的活动有可能突破仅限于教育、培训的范围,例如进行技术开发、经营各类生产和交易业务等,必须有相应的政策和制度来应对。随着集团的发展,对集团的工作进行常规检查,也是政府一项重要的任务,届时,相关的主管部门也要加强协作,同时确立各自的职责。

总之,上海职业教育集团的组建和推进工作是在现行法律政策的框架下进行的,由于教育和产业制度和有关政策的限制,也由于这一组织本身还处于发展初期阶段,不可能使职业教育集团一蹴而就地实现最优化。所以,我们要着眼当前,致力于长远,不断改善外部环境,不断优化内部环境,把握好阶段性目标和总体目标的关系,把集团化工作逐步推向最优的目标。

第三部分、上海第一个现代职业教育集团——护理职业教育集团的组建方式研究

上海护理职业教育集团是正在筹备组建的上海第一个具有完全组织形式的现代职业教育集团。这一集团的组建具有一些重要特征,从而纳入本课题研究的视野。

其一,它是上海市人民政府规划组建的职业教育集团之一,政府计划发展部门、教育部门对这一集团的组建基础和发展前景有比较充分的估计。同时,上海市教委对这一集团的组建给予很大的关注和充分的指导,这种政府部门深入参与全过程的形式为本课题的研究提供了可能。

其二,专业性、行业性突出。护理职业教育集团面向护士等医护岗位,与行业构成十分紧密的对应关系,这是其他许多职业教育集团无法拥有的优势。有利于集团紧紧围绕行业需求,形成充分的产学互动,突出集团的聚集能力和辐射能力,为上海其他职业教育集团的组建和发展提供经验。

其三,作为这一集团发起组建的龙头单位,上海医药高等专科学校由于本身的“国家级示范性高职院校”的资质,能够作为集团的核心成员引领集团成员单位,实现职业教育高质量、高品位的发展。

一、集团的组建基础

(一)政府扶持的背景

组建护理集团,是根据《上海市人民政府关于大力发展职业教育的决定》在上海组建十个职业教育集团的具体目标之一。在上海市教委与市卫生局的共同指导下,确定由上海医药高等专科学校牵头,筹建上海第一个职业教育集团:上海现代护理教育集团。

(二)发起组建的单位具有很好的资质

集团牵头单位上海医药高等专科学校,是上海唯一一所国家级示范行高职院校,学科定位以护理专业为骨干,医学检验和口腔工艺技术专业为主干,眼视光技术等专业为特色。学校已经实施了中职与高职教育相通、全日制与业余教育相结合、国内与国外职业教育相整合的办学形式,在教学资源和办学质量上处于领先地位。2004年国家教委确认其为技能型紧缺人才培养基地。该学校的高职护理专业是国家教育部高职高专教育改革试点专业,拥有上海市教委批准的中美合作护理教育。

(三)该集团的组建做了大量的前期准备工作

经过比较长期的筹备和可行性研究,发起单位已经起草了集团发展规划和主要发展目标。通过认真细致的前期组织筹备工作,有明确意向愿意加入该集团的成员单位已经有:十所医药卫生类职业院校、十余所上海市三级甲等医院和部分国外境外的相关学校。

二、集团组建的意义

确定集团组建的意义是前期可行性研究的重要内容:确定集团组建的意义是保证集团健康发展的重要前提,是确定集团发展目标的基础,鉴于一些地区的集团在前期阶段准备不足,对集团发展的意义认识不清,从而目标模糊,发展后劲不足的教训,现代护理集团对本集团的组建意义进行重点研究,取得了一定的共识,为这一集团的发展给予了一定的保障。

(一)拓展人才培养规模,提高教育质量,满足社会需求

上海急需培养大量护理人才,要求拓展培养规模,提高质量。统计数据显示,虽然上海护士人数已从10年前的3.45万人,增加到现在的3.87万人,但目前2501家各级各类医疗机构病房床位与注册护士之比仅为1:0.36,尚未达到我国卫生部1978年制定的1:0.4的最低标准,而与世界上许多国家“床位与护士比例”基本保持在1:1相比较差距更大。因此,加速发展护理教育规模及提高教学质量,为社会培养适应现代医疗事业需求的护理技能型人才已是一项刻不容缓的任务。

(二)发挥品牌学校引领功能,提高总、分校教学质量

以上海医药高等专科学校这一品牌学校为核心,主要从以下几方面提高教学质量。

1、形成学校德育工作系统,培养学生护理职业素质。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持科学发展观,坚持“以服务为宗旨、就业为导向”的职业教育办学方针,注重文化基础教育,重视身心健康教育,以岗位需要和职业标准为依据,满足学生职业生涯发展的需求,培养学生的职业道德、职业技能与终身学习的能力。

2、加强集团内教师队伍建设。制定统一的专职教师队伍的培养、聘用、评价制度,完善“双师型”教师考核与认定办法,以品牌职业院校为龙头,带动相关分校的师资队伍建设。如集体备课、下临床实践等计划。探索专、兼职教师的联合培养。聘用与培训医疗机构的护理临床人员担任专业课教师或实习指导教师,共同探索教学规律,提高教学质量。

3、深化教育教学改革。加强课程和教材改革力度,及时调整专业设置,力争达到集团内的教学内容、教学方法、实习实验环节、教材及师资水平的提升和持平。通过集团龙头学校的主干作用,带动一批学校乃至整个行业的专业水平和学术水平普遍提高。

4、为“创建高职高专示范性学校”奠定基础。上海医药高等专科学校为进一步加强教学管理,提升学校办学质量和水平,本着遵循教育规律的原则,按照“改革、实验、示范、有特色、现代化”的办学要求,坚持科学发展观,突出以人为本、全面发展的办学宗旨。积极开展“创建高职高专示范性学校”活动,并成立领导小组及工作小组,旨在办学思想和办学行为上起到更好的带头作用。

(三)衔接中、高职教育模式,满足社会的需求与期望

根据《中国护理事业发展规划纲要(2005-2010年)》和《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》的文件精神,强调要以中等职业教育为重点,扩大高等职业教育的规模,逐步提高护士队伍整体素质。到2010年,护士中具有大专及以上学历者应不低于30%,三级医院工作的护士中具有大专及以上学历者应不低于50%,二级医院工作的护士中具有大专及以上学历者应不低于30%。护理职业教育集团,在充分发挥现有的教学资源的基础上,将积极改善教学条件,加强校内外实验实习基地建设,衔接中、高职护理教育模式,为社会主义现代化建设事业培养大批急需的护理人才。

(四)拓展护理实训基地平台,营造就业准入管理体制

理论学习、临床见习与实验实训是完成护理各项技术操作规范化的基础,为全面提升学生的综合素质、创新精神和实践能力,适应护理人才流动频繁的现状,有必要对各校培养的毕业护生进行《护理综合技能考核》,并颁发证书。《护理综合技能考核》证书是一项基于护理技能水平要求而进行的标准参照的考核活动。集团采取毕业证加技能证书的“双证书”模式,不但加强了学生职业技能培养,也为学生就业能力提供较可靠的依据,达到“面向市场,服务社会”的目的。为就业一年后注册护士考核打下基础,培养适应社会需要的高等应用型护理技术人才。同时,也可作为外地护生进入上海市医疗机构服务的考核标准。

(五)凸现国内国外合作办学,建立国际化护理人才的培养模式

从经济角度看,借鉴国内、外护理教育的经验,加强集团与美国、澳大利亚、英国、日本等国家的师生交流,通过建立高质量的国际合作教育项目,达到集团与国外多所大学学分互通,扩大外延发展,共享教学资源,共同建立灵活多样的合作办学模式,努力探索外向型、国际化的护理专业技术人才的培养模式。有利于提高上海市在国际护理教育市场上的竞争力和影响力。组建和发展上海现代护理职业教育集团,最终目标是促使护理教育向着社会化、现代化、综合化、多样化、终身化和国际化的趋势发展,树立上海市护理教育品牌,逐步进入国际教育市场。

三、集团的功能定位

(一)根据实际情况,制定集团的近期、中期和远期的发展规划。

充分调集集团的物质资源和人力资源,有步骤、有计划地实现发展目标。大致的目标划分为:近期目标——制订或修改教学标准,提高教育培训水平;建设开放的、公共使用的实训中心,形成共享、共管、共同承担责任的运行机制;对一些核心教材进行合作开发。中期目标——建立稳定的学校与医院的合作发展关系,形成校企可以共享的教材系列,实训中心形成学校与企业、医院共同建设的格局;形成比较整齐的双师素质结构的教师队伍;在医院推广现代师徒制度和其他工学结合的制度。远期目标——形成有一定程度的校企一体化格局,逐步形成集团的品牌声誉,集团整体学术和专业水平在国内领先,核心专业达到国际先进水平。。

(二)结合专业特点,建立专家指导委员会。

具有高水平的专家队伍是本集团的特色。医护行业是一个专业性比较突出、专家带动型比较明显的行业,专家在集团的功能不是对集团进行具体管理,主要还是对集团的专业进行指导和引领,集团的一个重要任务是为专家搭建平台,他们的任务包括研究与探索护理专业设置与教材建设、教学改革与创新、师资培训与对外交流等。同时集团要建立共享信息资源与研究成果的平台,发挥辐射效应,推介集团内外护理教育经验,推进管理创新,使专家的作用更充分地发挥出来。

(三)制定统一师资评价标准。

提高教师专业水平最有效的方法之一是提高评价标准,由于集团本身的专业水平以及与行业的紧密关系,就有可能制度和不断修改教师评价标准,组织教师培训,有效提高教师的专业水平和综合素质。集团这方面的工作包括:定期开展教师间的教学评价;加强校际之间、国内外之间的教师交流与合作,组织定期或不定期的教师培训,组织教师到医院等部门学习,通过集团这一平台形成一支适应现代护理教育发展的、高素质的师资队伍。

(四)设计上海市护理技能考核统一标准。

上海护理行业由于历史的原因,标准不一,管理不严,从而导致岗位标准不严,管理不规范等问题。集团依托行业组织和本身的专家力量,有能力设计合理、先进的护理技能标准,同意考核标准,促进这一行业保持全国领先,与国际接轨。这一工作的另外一个重要意义是,集团有可能承担全市护理技能培训、考核及证书颁发工作,对通过护理技能考核的学生开展全方位的就业指导服务,逐步实现“双证融通”。为学生就业创造条件,为医疗机构选用护士提高服务。

(五)充分发挥开放式上海现代护理实训中心的功能。

集团将在实训中心的运行上首先实现向全体集团成员开放,集团各成员单位通过共享国内一流水平的护理临床教学的优势,直接取得加入集团的实惠,这可以说是集团发展的重要源动力之一。集团对这一中心的管理,重点是做好统筹协调、解决学生实训、实习、就业及专业师资共享等问题,使中心成为集团发挥凝聚力和实现可持续发展的关键环节。

(六)指导所属学校和医院有关护理教育的各项规章制度的制定和实施。这一项工作的具体设想是,以学校本身比较高的学术水平基础上,与行业

组织合作,把学校和医院的教育制度统一起来,形式教育和培训的一个整体,从而有可能在教学内容、学分考核、证书管理等方面形式一体化,并形成统一的、合理的评价体系。这项工作的意义最终体现在职前教育和职后教育、学历教育和培训、职业准备型学习与终身学习的统一,使职业教育最终跨出学历全日制教育的范围,形成符合大职业教育需要的、适应现代社会和经济需求的职业教育实体。

(七)集团内的具体业务一般通过协议书、合同的形式给予固定。

由于集团是非法人资格的组织这一事实,所以,集团的全部内部合作业务都通过一对一的协议和合同加以固定,这样一来,集团的合作实质上就成为法人单位之间的合作,它们之间签订的各类协议书和合同就具有法律效应。从而使集团在发展初期就能够把各项工作纳入规范化的轨道。

四、集团组织的框架设计

(一)集团与成员各方将采取多种联合方式,形成三个“同心圈”

1、核心圈由上海医药高等专科学校等四所院校组成,成为集团的核心部分,负责重要决策的指导和集团会议召集工作,掌握基本决策和集团发展方向。

2、紧密圈由分校和医院等成员方组成,是集团的主干部分。

3、松散圈由参加集团的外地相关院校、境外院校和其他社会组织组成,通过各种形式进行合作。

   集团建构的三个层面

(二)集团的管理体制、机构设置

1、集团的管理体制。集团的上位管理体制由上海市教委和上海市卫生局批准。上海市教委对集团负指导、监督之责;集团的下位管理体制由上海医药高等专科学校为牵头组建单位,并作为集团发展的依托基础,在集团核心层居主导地位。

2、集团领导小组是集团的最高决策机构。由上海高等医药专科学校及主要参与医院的代表组成。其职责是:制定和修改集团章程,制定集团的基本管理制度;决定集团内部管理机构设置;选举和罢免集团成员;制定发展规划和工作计划,对重大问题进行决策;审议集团理事会提出的议案;监管集团内部经济行为。

3、集团理事会是集团的最高管理机构。集团参与单位按权责利比重占有理事席位份额。理事会的职责是执行领导小组决议;推行和检查集团年度工作计划;向领导小组提交有关议案;审议和接受新的成员单位;决定理事大会召开时间、地点和审议内容。

4、集团秘书处是集团的日常管理机构。其主要职责是:监督落实集团年度工作方案;管理集团各类信息;筹备组织集团会议,管理档案;起草集团各类文件;承担宣传联络工作;处理集团财务。

上海护理职教集团组织架构图

五、集团发展目标

集团已经制定了发展目标,包括三个方面:一是集团的教育目标,二是集团自身的建设目标,三是集团的近期发展目标。

(一)集团的近期发展目标的要点

设计一体化护理课程计划;制定集团教师培训计划;制定上海市护理教师上岗、聘用、评价标准;集团内实训资源的分工协作;推广总分校师资融合、学校与临床教师互通的教学制度;完善护理行业就业准入制度,建立《护理综合技能考核证书》制度。

(二)具体目标与措施

年    目标和措施

    探索护理职业教育课程设置特点,设计“以职业技能为中心,以人文基础为支撑”的一体化护理课程计划。

    整合与规划集团护理师资资源,探索与制定总分校、临床护理师资队伍建设,规划护理专职、兼职教师三年培养计划。

    制定上海市护理教师上岗、聘用、评价标准。

    完成第一年护理师资培养计划。如如何上好职业教育课、集体备课、下临床实践等计划。

    聘用与培训医疗机构的护理临床人员担任专业课教师或实习指导教师。

    实施1-2门课程的总分校师资融合、学校与临床教师互通。

    实施1-2门课程的双语教学。

    规划筹建以集团为基础的教学管理制度。

    加强、扩大和评估实习基地的建设。

    探索《成人护理学》以临床案例、问题为导向(PBL)教学方法的试点。

    初步完成“上海现代护理实训中心”的建设。

    集团内试行《护理综合技能考核》试点。

    总结国内外护理项目合作经验。

年    实施“以职业技能为中心,以人文基础为支撑”的一体化护理课程计划。

    评估集团护理教师课程教学质量。

    完成第二年护理师资培养计划。

    实施3-4门课程的总分校师资融合、学校与临床教师互通。

    实施3-4门课程的双语教学。

    实施与调整以集团为基础的教学管理制度。

    试行统一调配集团内的实习基地,计划实习基地的专科护理实习模式。

    总结《成人护理学》以临床案例、问题为导向(PBL)教学方法

    搭建“上海现代护理实训中心”平台,实施资源共享。

    集团内推广《护理综合技能考核》,试行外地护生进入上海市医疗机构前的考核制度及培训计划,并颁发证书。

    开拓集团与国外护理项目合作。

年    评估、总结“以职业技能为中心,以人文基础为支撑”的一体化护理课程计划实施情况。

    调整集团护理师资队伍,提高护理教学质量。

    完成第三年护理师资培养计划。

    推广总分校师资融合、学校与临床教师互通的教学制度。

    不断促进与开展双语教学。

    总结统一调配集团内实习基地的经验,实施实习基地的专科护理实习模式。

    搭建“上海现代护理实训中心”平台,实施资源共享。

    在上海市推广《护理综合技能考核》及培训计划,并颁发证书。

    实施集团与国外护理项目的合作。

(三)初期发展目标的几个特征

从以上所列该集团的三年发展目标的内容来看,集团在制定初期发展目标时比较注重解决当前的实际问题、具体问题,突出了集团组建的意义和价值;比较注重根据行业要求规划集团的发展目标,兼顾学校、医院等多方的发展利益;比较注重集聚的效应,着眼于集团组织一加一大于二的整合功能。集中体现于以下三个特征。

1、重在提高办学质量,提升职业教育内涵。众多子目标都旨在提高职业教育以技能为核心的教育质量。其重点是:向行业标准靠拢或直接完善补充行业标准;深化课程改革,充实面向技能和职业的内容;加快教材建设,将学历教育与培训相衔接。加快师资队伍建设,通过有计划的、多渠道、合理化的培养,形成高质量的教师队伍。

            主要标的:建立统一的行业标准。

这一标准是从当前国际先进标准出发,针对上海护理行业存在的实际问题,着力提高上海地区护理的总体水平,统一全市的护理专业标准。同时促使教材建设和教师队伍建设实现跨越式提升。一是形成能够覆盖学校学历教育和行业培训的通用教材,二是形成学校和行业整合的、经常交换和共享的教师队伍。

2、依托行业、服务行业。集团目标的一个亮点是与行业、医院形成一体化的培训系统,使培训工作能够充分依托现有的优质职业教育资源,同时学校的教育通过与行业、医院的紧密结合,通过产学互动提高教学水平,提高与职业岗位的结合度,从而提高职业学校人才培养的质量。

            主要标的:毕业生缩短一年实习期。

按惯例,中职学校毕业的学生进入医院后在护士岗位上要有一年的实习期,期满经考核合格后,发给上岗证书,方能正式上岗。集团建立学生在学历学习期就进行实习的平台之后学生在校阶段,就可以顺利进行实习,从而可以在毕业时同时拿到毕业证书和上岗证书,这样就缩短了学生的实习时间,提高了专业技能,能够提高人才培养的效率,满足需求,有效解决上海地区医护人员缺乏的问题。也提高了毕业生的收益,奠定了职业发展的较好的基础。

3、发挥集团的整合效应。从集团子目标的具体内容和要求中可以发现,许多项目是在集团的平台上才可能实现的,它们都是需要各方成员的共同合作才能完成的。目标本身的设计已经凸显了集团的集聚优势,为集团的发展预设了很好的发展前程。

            主要标的:建立共享的高水平的实训基地。

上海在教育部和市财政的支持下,建立了一批实训中心,这些中心投入大、运行和维护成本高,设备折旧老化周期短,所以提高运行效率,使之发挥最大的作用,是这些中心当前的首要任务。现代护理集团将率先以集团为基础,建立共享、共建、共保的运行机制。这将成为解决实训中心运行效率问题的一种模式,为上海一批职业教育的实训中心提供范例。

 

总之,集团初期的目标是促使形成一个集团内学校与学校之间,学校与医院以及其他企业之间的互动、互补、互助的平台,实现功能的初步集聚。

六、组建中的若干技术问题

职业教育集团作为一种松散型教育组织是一个新生事物。由于这一组织的是跨行业组建,各自都分属不同的管理部门,又由于在组建源头上没有形成完全相同的利益驱动轴心,所以,传统的组织搭建的运作方式不能套用,在实际操作中会遇到大量具体的技术问题。妥善解决好这些问题是保证组织工作顺利完成的关键。在解决这些具体技术问题中形成了一些经验,大致归纳为以下几点:

(一)组建工作必须坚持四条原则

根据护理行业的实际情况,充分考虑学校、行业、企业参与的积极性,设计者提出了四条组建原则。

1、政府引导,由政府相关部门进行政策引导并指导性参与;无论从组织管理的经验来看,或从政策法规的颁布和解释主体地位来看,还是从集团组建后保持正确的发展方向来看,政府的引导地位都是当仁不让的。同时,上海的区域性特征之一是,政府强势管理的传统,也要求政府对职业教育集团组建和发展有更多的介入。

2、平等自愿、互惠互利,集团成员单位共享各类资源;这是集团得以组成的基本条件,平等互惠是贯穿集团发展的一个重要原则,是保证集团发展活力的基础。作为松散型集团,它的生命力所在就是具有各成员方利益保障这一基础。紧密型集团之所以活力往往表现为不足,就是因为缺少了内部的利益驱动,所以对集团的这一原则的理解除了从集团本身的松散型特点出发之外,还有一个推动集团持续发展,保持鲜活生命力的考虑。

3、民主集中制原则。组织机构实行理事会制,重大决策通过民主议事程序决定;对集团发展方向性的重大决策,以及人事、资产处理等都必须运用民主集中制的原则。护理集团在组织建设中,为了贯彻这一原则,还有一条重要规定,亦即不管是中心校、龙头校、还是一般学校,也不论是大型学校和小规模学校,只要是集团的正式成员,都享有一个席位,有完全的表决权,这就从根本上保证了广泛的民主管理和民主决策的可能性,避免了大校实际垄断的局面的形成。

4、集约化发展原则。在经营理念和运行方式上要有所突破,在合作渠道和资金运作上有所创新。集聚资源、规模经营、集约化发展是集团的最终目的。护理集团的设计者认为,在集约化发展中必须坚持两点,一是不论大学校、小学校还是企业、医院,只要加入集团,就应该尽可能实现资源共享。反对本位主义和保守自闭。同时也要注意利益均沾补偿,逐步建立市场交换的机制,有偿交换、有偿使用和有偿转让等应该作为集团发展的一个主要合作原则,从而保证集团各方积极性都得到保护。二是在集团的大框架下,允许各成员单位自己在不违反集团组织原则和整体利益的前提下,进行局部合作。这样就给予成员较大的自由度,为集团的发展赢得更多的契机。

(二)集团筹建需要准备的基本文本

为了实现集团组建工作的规范化、制度化,上海市教委要求集团筹建单位必须准备充分的书面材料,作为集团筹备工作完成的标志,这一做法也是为上海市职业教育集团组建工作的全面铺开奠定一个良好的基础。基本文本包括:

1、撰写集团组建的可行性研究报告。这是集团组建的前提。可行性报告的主要内容是龙头学校自身的基础和集团组建后的发展空间。

2、制定集团的组建方案。这是组建工作实施的具体目标文本。主要内容包括组织核心的构成,成员单位的意向,管理制度和运行机制的设计。

3、制定集团的章程。章程是维系集团的纽带,是凝聚集团各方的重要环节。章程规定的原则是否合理可行是考察一个集团组建条件成熟与否的重要依据。

4、制定集团发展前三年的规划。近期发展规划是衡量一个集团组建价值和目的的依据。有没有具体的发展规划决定了这一集团发展能否健康、稳定和持久。近期发展规划的内容主要有:关键目标、主要标的、时间节点和保障措施。这些也可以作为考察一个集团发展成效的指标,评估这一集团发展的程度和水平。

5、制定成员学校和医院加入集团的合作协议文件。这也是衡量一个集团组建条件是否成熟的重要指标。集团各成员除了加入意向之外,还应该有一批核心成员或基础成员作为集团组建的第一批成员,奠定集团的基础,以后成员可以逐步吸收,使集团逐步壮大。正式的协议书、合作书具有法律效应,由于集团缺乏法人地位的现实情况,这些文件也是集团本身存在的依据,具有至关重要的意义。

(三)逐步形成合理的运行机制

1、处理好学校与行业、企业的关系,形成校企利益的驱动机制。

集团组织制度的设计者一致认为,一个松散型的职业教育集团要建立广泛的联盟,核心问题是如何保持联盟的稳定性。因为要维持这一大规模的集团顺利运行,稳步发展,必须有一个坚实的基础。而由于利益驱动的规律,使集团各成员的关系都会受到任何利益波动的影响。集团组建必须者严格遵循市场经济的规律,把兼顾各方的利益作为调控的基本手段。(1)行业、企业的根本利益就是通过集团造就一批符合企业自己规格的人才,这是企业要谋求的最大利益,集团也应该把企业的这一要求放在一切工作的首位。(2)行业、企业的其他利益也要兼顾,如与行业协会、企业、医院等共同举办教育培训工作,实现密切合作、错位发展。上海市护理行业协会具有很好的行业基础,也在护理教育培训中发挥了一定的作用,在护理行业有一定的声望,集团要充分考虑该行业协会的地位和工作基础,赢得它的支持,也可以将其纳入集团的领导机构中担任重要的咨询工作。(3)企业提供的设备和师资,能够得到较好的收益和更合理的使用;集团能为企业提供各类优质服务,包括培训服务等。

2、处理好集团与系统内外学校的关系,形成资源共享和互补机制。

集团要充分满足各方的利益,最有效的途径就是运用价值规律这一看不见的手,通过价值交换,驱动集团组成各方发挥好自己的作用。(1)通过集团的规模经营,占有更大的教育培训市场,发挥现有资源的最大效益,进一步凸显学校的办学特色和专业优势,争取更多的生源和毕业生就业岗位。(2)集团要充分认识集团的共同利益是实现有效的投入,扩展自己的发展领域,扩大自己的影响力。护理集团在组建中高度重视这方面的关系,提出多种合作并存的合作口号,其他学校可以加入集团,也可以用各种形式与集团合作。(3)集团特别提出了与国际著名护理组织合作、与内地特别是比较落后的地区同行业组织合作的外交内联的双向目标。从而保证了该集团在组建后能够不断发展,拓展更大的空间。

3、处理好集团内外各种形式的合作关系,形成利益分配机制。

护理职业教育集团运行后将包括两类合作关系,一类合作是难以或暂时难以作价值估算的合作,属于联谊性的合作,还有一种合作由于具有人财物的投入和利益产出,是可以进行价值估算的。护理集团对这两类合作的态度是,在初期发展阶段鼓励联谊性合作,但也积极扶持实质性合作,并逐步扩大各类合作的实质性内涵,逐步形成运行机制的科学化、规范化。集团在利益机制的建构上主要从以下几方面着手:(1)设置有资质的专职财务管理人员负责集团的财务工作,设置集团的专用帐户,建立完善的财务管理制度,每年或分季度向成员公布集团财务状况。(2)集团内各成员间一切投入人财物的实质性合作都应该签定具有法律效力的合同或协议,协议中要体现各方承担的责任和违约补偿对价。(3)各类渠道投入集团的资产,必须有管理和使用的方案,交集团理事会讨论通过,在理事会的监督下实施。(4)集团的各种收益在集团成员间根据在具体项目中承担的责任、贡献的大小进行合理分配。(5)创造条件,采取各成员方合资入股的方式,建立一个或若干个具有法人地位的集团经济实体,改变集团目前法人缺位的状况,提高集团组织的经济活力和核心凝聚力。

结语:本课题的结论要点

一、从历史的角度来看,在职业教育集团化发展初期,集团组织是应对危机的产物,上海集团化发展的轨迹正是职业教育面临危机、作出应对反映、逐步摆脱危机的轨迹。在集团化发展的现阶段,集团化发展是应对社会转型和经济体制的转变,实现社会建制适应性转变的一种必然要求。目前职业教育发展的新趋势是规模化发展、资源集聚和产教紧密合作,都需要一个具有更大规模、更多功能和更具组织活力和张力的教育组织来承担一系列新的使命和任务。职业教育集团在进入新世纪后正是在面临这样的局面下应运而生的。职业教育集团化的根本目标就是解决企业与职业学校脱节的问题。

二、职业教育集团的发展问题应该从职业教育求生存、求发展的高度来认识,其内涵中的积聚、规模发展和连锁发展等都不能用企业集团的模式去理解。在集团的设计和组织上应该从职业教育发展的全局给予考虑,不能满足与一时一事的眼前利益,而应该着眼与长远目标。

三、松散型的集团与紧密型集团相比,具有更为明显的优势:既可以改变当前部分职业学校内驱力软弱、资源对外开放不足、与企业联系不够紧密的状态,又不影响原有的人、财、物所有权,比较容易操作,作为一项改革的举措成本不高,遇到严重问题掉头也比较容易。

四、政府在集团组建和发展中具有举足轻重的地位。结构型职业教育集团的形成是政府直接促成的。松散型的各类职业教育集团在雏形阶段,由于缺乏政府的指导和实质性支持,没有得到进一步发展,没有最终形成集团。另外,政府的支持还体现在对企业的鼓励、干预和促进等方面。政府通过资源分配、价格的市场导向、公共项目引导和出台优惠政策,对企业形成重大影响力。

五、上海市政府对职业教育集团的管理采取引导型管理方式。教育主管部门在当前的客观环境下,成为职业教育集团发展的管理主体。政府对集团的管理虽然是以引导为主,但具体操作中必将给予更多的关注和实质性支持要体现创新程度高、支持力度大、参与程度深等上海特点。

六、上海的职业教育集团化发展着重解决三大问题:一是解决校企联系脱节的问题,在集团这一新的平台上重建校企合作的纽带,促进职业院校与企业之间形成资源优化和集聚机制,共享培训条件、实训岗位和教育培训师资等资源;二是解决职业教育资源集聚差、运行成本高的问题,充分发挥一批办学条件较好、教学质量较高的职业院校的高地作用;三是解决人才培养模式单一和滞后的问题,通过集团来实现专业设置、办学层次等多方面的衔接沟通和中、高等职业教育的融通性教育;实行院校间的弹性学制、跨校选修和学分制,不断拓展和提升的潜力。

七、上海市政府对职业教育集团进行管理的基本构架是:由上海市教委为管理主体,通过指导性文件对集团发展进行宏观管理,以制度规范化、组织正规化为重点。在这一主原则的基础上通过制定和颁布政策性文件、集团组建登记制度等几个方面对集团进行宏观管理。

八、政府对集团化发展的支持政策主要体现在七个方面:其一,政府各主管部门帮助组建方进行组织制度、运行机制、发展目标的规划设计,加强集团发展政策的研究和业务指导,总结和推广集团建设的有关经验。其二,给予集团“四个优先”的政策支持:对于批准组建的集团内职业院校,给予优先安排招生计划,优先落实学生奖、助学金资助,优先开展校长职级制和教师评聘制度改革试点,优先开展与外省市合作办学和国际交流合作等方面的政策支持。其三,给予集团内院校专业设置的优先权与自主权,集团内院校的毕业生,优先供集团内企业挑选和录用。其四,集团内可实行多种形式的中高职教育融通,推进学生跨校学习和学分互认,支持开展工学结合、半工半读、勤工俭学、工作经历转换成学分等人才培养模式改革试点。其五,鼓励集团内实现校企双方资源效益的互利互惠,例如:公共实训基地如设在企业内的,可作为学校资源纳入统计范围;集团内企业的员工如参加学校组织的职业资格鉴定和认定,则可享受在校学生待遇。其六,政府在安排财政支持的职业教育项目时,对于集团及其成员单位给予优先考虑;优先给予接受政府委托的培训任务,并给予专项补偿;对于在集团建设中成效显著的院校负责人,给予表彰和奖励。其七,逐步出台支持企业参与职业教育集团发展的优惠政策,鼓励企业以多种形式加入集团,参与职业教育教学培训工作。可以说,以上这些政策支持都具有实质性意义,对集团的发展具有强大的推动力。

九、集团的后续发展政策是政府当前应着重关注的重点,本课题从集团的身份认定政策、企业鼓励政策、教育管理政策和宏观调整政策四个方面作了比较深入的探讨。

十、上海护理职业教育集团是正在筹备组建的上海第一个具有完全组织形式的职业教育集团。政府在该集团组建过程中,作为一个集团化发展的课题案例给予了全过程的关注和深入参与,协助该集团的龙头学校对集团组建意义、功能定位、组织架构、发展目标设计等方面都进行了深入的研究和探索,积累了一些实践型成果。

【参考文献】

[1] 上海市人民政府关于大力发展职业教育的决定,沪府发〔2006〕10号。

[2] 张持刚:上海市职业教育实现迅速健康的发展,《上海职业教育与成人教育(2005)》,上海教育出版社。

[3] 马树超:工学结合--职业教育模式转型的必然要求,中国职业技术教育,2005年30期

[4] 上海市教育委员会职业教育与成人教育处:2004年上海市职业教育与成人教育主要情况,《上海职业教育与成人教育(2005)》,上海教育出版社。

[5] 郭苏华:论职教集团发展的核心问题,职业技术教育,2005,(22)。

[6] 尚慧文:高职教育集团化运作的理性思考,《教育与职业》2007/6。

[7] 郭苏华:优化职教集团运行状况的几点思考.教育发展研究[J],2005,(10)

[8]张晨、马树超:上海市农村劳动力转移就业岗位需求调研及若干思考,《上海职业教育与成人教育(2005)》,上海教育出版社。

[9] 山东省教育厅、山东省经贸委:关于组建省级职业教育集团的意见,鲁教职字[2005]8号。

[10]郭扬、王怡、周亚弟:职业教育十论,科学普及出版社,北京,1997年。

第四部分、附件:

1、上海市教育委员会关于本市推进组建职业教育集团工作的意见

2、上海市护理职业教育集团的组建方案

附件1:

关于推进上海市职业教育集团组建工作的意见

沪教职字[2007]  号

各区县教育局、各职业院校、有关企事业单位:

为了贯彻全国职业教育工作会议和上海市职业教育工作会议精神,落实《上海市人民政府关于大力发展职业教育的决定》的有关任务,促进上海职业教育紧密贴近经济社会和产业发展的需求,充分调动行业企业参与职业教育的积极性,发挥职业教育优质资源的带动作用,稳步、扎实地开展职业教育集团建设工作,现提出如下意见:

一、充分认识组建职业教育集团的目的和意义

1、推进校企合作。通过集团的组建,促进职业院校与行业企业之间更紧密的联合,共享培训条件、实训岗位和教育培训师资,形成校企双方人才资源优化和集聚机制;学校与企业加强科研和产品开发等方面的合作,加快实现科技转换,提高院校和企业的可持续发展能力。

2、推进优质资源集聚和学校服务社会的功能拓展。集团内的各院校可共享教育资源,实现信息、人力、教学设施和实习实训基地等资源的互补、整合使用和优化配置,充分发挥教育投资的最大效益,争取达到公共事业职能的最优化,促进教育公平;同时可提供更多的成人教育和职后培训任务,承担更多的社会服务项目,形成职业教育新的发展点。

3、推进技能型人才培养模式改革。企业与学校共同制定紧贴产业发展水平和职业岗位需求的专业标准,并在集团内率先实施,逐步实现职业教育的标准化、规范化,通过就业导向、工学结合,优化技能型人才的培养途径,切实提高职业教育教学质量,提高学生的技能水平和就业质量。

4、推进学生全面发展和劳动者素质全面提高。通过集团内各院校的多方位衔接沟通和弹性学制的推行,实现中高职教育与培训的联动发展,满足学生发展需要;同时通过建立集团内就业信息连网、企业优先选择优秀学生等制度,使集团成为优化学生就业环境和提高从业人员素质的重要平台。

二、组建集团的指导思想和基本原则

1、组建集团的指导思想是:坚持“三个代表”重要思想,全面落实科学发展观,以校企合作为重点,拓宽职业教育的发展空间,提高职业教育的服务功能,促进职业教育紧贴经济社会实际,满足受教育者的需求,培养与现代产业相匹配的高素质技能型人才,推进和谐社会建设,组建具有集聚优势和发展活力的职业教育集团。

2、坚持共享性原则,以教育资源共享为重点。集团成员各方在产权、所有制和人事关系不变的前提下和自愿的基础上,实现“校企合作”和“校校合作”。努力吸纳企业的职业教育资源,集聚各级各类院校的教学资源,充分发挥优质教育资源的经济效益和示范引领效应,实现各类教育培训资源的共享,提高师资、设备、场地等资源的使用效益,最终提高职业教育的办学能力和服务质量。

3、坚持带动性原则,努力发挥优质职业教育资源的引导和带动作用。职业教育集团的核心,应是办学水平高、社会效益好、专业特色鲜明的高等职业院校或国家级重点中等职业学校,对其他成员学校具有凝聚力和引领力。

4、坚持稳步发展原则,分步骤、分阶段组建职业教育集团。组建方应根据具体情况因地制宜地选择合适的集团组建模式,以行业、专业或区域经济为纽带,吸引企业、相关职业院校和其他社会组织加入,成熟一个建设一个,建成与经济需求和发展环境相适应的职业教育集团。

三、明确组建方法和申报程序

1、以一所或几所职业院校为核心,由同一行业或区域的相关企业、职业院校等为主要参与方,吸纳其他社会组织,以协议、契约等形式结成职业教育集团型组织。

2、职业教育集团要制定章程,规定集团的性质、组织形式、管理方式和发展目标,确定集团各成员的权利和义务,实现享有权利和履行义务的统一。

3、集团领导机构的产生及决策过程实行民主集中制的原则。组织机构实行理事会制,理事长、秘书长等按照民主集中制的原则,经选举产生;职业教育集团建立相关的管理组织,分管集团的具体工作。

4、组建集团的申报工作由发起组建的职业院校负责,在征得院校主管部门同意后,向市教委提交组建集团的有关材料。申报材料包括(1)组建集团的申请报告及组建方案。(2)组建集团的可行性报告。(3)集团章程。(4)集团参与方的企业和院校加入集团的协议书(影印件)。(5)集团五年发展规划。

5、集团的申报材料必须在每年的9月1日之前提交,市教委的审核工作于次年1月31日之前完成。市教委组织专家对申报材料进行可行性论证,经论证可行后,给予批准。

6、集团成立后,市教委在合适时间会同有关部门根据各集团的章程和发展计划,检查集团对规定的目标任务和承诺的责任义务的实施、完成情况,根据需要调整集团的计划和其他发展项目。对违法违规的集团,给予限期整改或停办等处罚,推动职业教育集团健康、持续地发展。

四、加强领导,提供政策保障

1、各区县教育部门、各行业主管部门、各企业集团和职业院校领导要高度重视职业教育集团组建工作,鼓励有条件的职业院校以多种模式组建集团,帮助组建方进行组织制度、运行机制、发展目标的规划设计,加强集团发展政策的研究和业务指导,总结和推广集团建设的有关经验。

2、对于批准组建的集团内职业院校,给予优先安排招生计划,优先落实学生奖、助学金资助,优先开展校长职级制和教师评聘制度改革试点,优先开展与外省市合作办学和国际交流合作等方面的政策支持。

3、给予集团内院校专业设置的优先权与自主权,充分考虑集团内企业的发展需求,加快课程和教学改革,融入集团内企业所需的关键能力培养内容;集团内院校的毕业生,优先供集团内企业挑选和录用。

4、集团内可实行多种形式的中高职教育融通,推进学生跨校学习和学分互认,支持开展工学结合、半工半读、勤工俭学、工作经历转换成学分等人才培养模式改革试点。凡因在集团内企业工作而暂时休学者,其在校注册期限可予延长。

5、鼓励集团内实现校企双方资源效益的互利互惠,例如:公共实训基地如设在企业内的,可作为学校资源纳入统计范围;集团内企业的员工如参加学校组织的职业资格鉴定和认定,则可享受在校学生待遇。

6、政府在安排财政支持的职业教育项目时,对于集团及其成员单位给予优先考虑;优先给予接受政府委托的培训任务,并给予专项补偿;对于在集团建设中成效显著的院校负责人,给予表彰和奖励。

7、逐步出台支持企业参与职业教育集团发展的优惠政策,鼓励企业以多种形式加入集团,参与职业教育教学培训工作。对在集团内向院校学生提供职业指导、实习就业岗位的企业给予实质性支持。

上海市教育委员会

二〇〇七年   月   日

附件2、

上海护理职业教育集团组建方案

(草案)

一、集团的名称与性质

(一)名称

集团全称:上海护理职业教育集团。

(二)性质

以各方利益一致为基础,以行业为纽带,联合学校、医院和其他社会团体共同参与举办职业教育的一种社团性社会组织。

二、集团的组建原则、方式和成员单位

(一)组建原则

1、政府引导原则,在组建运作上可以由政府相关部门进行政策引导并指导性参与。

2、平等自愿、互惠互利原则。集团成员单位共享集团内人才开发的各类资源,并为集团的发展做出贡献。

3、民主集中制原则。组织机构实行理事会制;设立领导小组、工作小组和秘书处;集团理事由集团成员单位推荐产生。理事长、副理事长、秘书长、副秘书长按照民主集中制的原则,经选举产生。集团秘书处为常设管理机构,受理事会领导。

4、集约化发展原则。在经营理念和运行方式上要有所突破,在合作渠道和资金运作上有所创新。

(二)组建方式

在上海市教委和卫生局的指导下,由以上海医药高等专科学校牵头,联合部分医药卫生类院校和医院自愿组成的社团性社会组织。不设置独立的法人,集团成员不改变原有隶属关系。

 (三)成员单位

集团主要成员单位包括医药卫生类职业院校、医院和其他社会组织。

三、集团的功能

(一)根据实际情况,制定集团的近期、中期和远期的发展规划。

(二)结合专业特点,建立专家指导委员会,研究与探索护理专业设置与教材建设、教学改革与创新、师资培训与对外交流等方面,共享信息资源与研究成果。推介集团内外护理教育经验,推进管理创新。

(三)制定统一师资评价标准,定期开展教师间的教学评价;加强校际之间、国内外之间的教师交流与合作,形成一支适应现代护理教育发展的高素质、热爱护理教育的师资队伍。

(四)设计上海市护理技能考核统一标准,实施护理技能培训、考核及证书颁发工作,对通过护理技能考核的学生开展就业指导服务,逐步实现“双证融通”。为学生就业创造条件,为医疗机构选用护士提高服务。

(五)充分发挥开放式上海现代护理实训中心的功能,共享具有国内一流水平的护理临床教学的优势,统筹协调、解决学生实训、实习、就业及专业师资共享等问题。

(六)指导所属学校和医院有关护理教育的各项规章制度的制定和实施,形成合理的评价体系。

(七)本集团一切措施与活动不得违背国家法令与集团的行政规章,以配合教育政策、促进学术研究。

四、集团的目标

(一)集团建设目标

1、加强集团内部的联合与合作,初步实现集团的培养目标、质量标准、评价体系的统一。

2、整合实验实习、招生就业、教师培训的各类资源,集聚办学综合能力。

3、总结推广先进教育教学管理手段,共建校园文化。

 (二)集团教育目标

1、培养目标:以科学发展观为指导,坚持,以就业为导向,以能力为本位,创建上海市护理专业特色品牌,面向全国,走向世界。

2、质量目标:遵循职业教育规律,培养有高尚的职业道德,掌握扎实的基础知识、职业理论和技能技术,体魄健壮,适合社会需求的应用型护理人才。

3、师资目标:建立一支素质高、结构合理,热爱护理专业,具有教学与临床专科教学特长、献身职教的师资队伍,培养学科带头人、多专科骨干教师与国际化教学精英。

(三)集团发展初期目标要点

1、设计一体化护理课程计划。

2、制定集团教师培训计划。

3、制定上海市护理教师上岗、聘用、评价标准。

4、集团内实训资源的分工协作,搭建现代护理实训中心平台。

5、推广总分校师资融合、学校与临床教师互通的教学制度。

6、完善护理行业就业准入制度,建立《护理综合技能考核证书》制度。

五、集团的管理体制、机构设置

(一)集团的管理体制。集团的上位管理体制由上海市教委和上海市卫生局批准。上海市教委对集团负指导、监督之责;集团的下位管理体制由上海医药高等专科学校为牵头组建单位,并作为集团发展的依托基础,在集团核心层居主导地位。

(二)集团领导小组是集团的最高决策机构。由上海高等医药专科学校及主要参与医院的代表组成。其职责是:制定和修改集团章程,制定集团的基本管理制度;决定集团内部管理机构设置;选举和罢免集团成员;制定发展规划和工作计划,对重大问题进行决策;审议集团理事会提出的议案;监管集团内部经济行为。

(三)集团理事会是集团的最高管理机构。集团参与单位按权责利比重占有理事席位份额。理事会的职责是执行领导小组决议;推行和检查集团年度工作计划;向领导小组提交有关议案;审议和接受新的成员单位;决定理事大会召开时间、地点和审议内容。

(四)集团秘书处是集团的日常管理机构。其主要职责是:监督落实集团年度工作方案;管理集团各类信息;筹备组织集团会议,管理档案;起草集团各类文件;承担宣传联络工作;处理集团财务。

六、集团的内部关系

(一)集团的产教关系包括:以《学校医院合作书》等形式固定产教关系;在招生和分配上,给集团成员医院以挑选优秀学生的优先权;要求医院介入对教学内容的安排;在教材编制上确立医院的角色;在实训岗位和场地的使用上保护医院的利益。

(二)集团的校际关系包括:实现教育资源的整合和优势积聚;在对应紧缺专业的需求时,共享集团内其他学校的专业资源;提高对内的消化机动能力和对外适应竞争能力;逐步实现教学标准的统一。

七、集团与外部的关系

(一)接受集团外医院和其他社会组织或个人的投资或捐赠。

(二)发布护理行业准入标准。

(三)集团对有显著经济效益和社会效益的项目进行投资和赞助。

(四)集团遵守有关非赢利社会组织的法律制度。

         护理职业教育集团主要成员单位名单(略)

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